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迈向云上政务时代,数字化赋能服务型政府    

政务云 | 研究报告

全文字数:8729字  精读时间:19分钟


核心摘要:

驱动因素:政府管理理念的转变驱动政务信息化向政务云演进的内在动因。以云计算产业的发展进步为基石,各项国家政策对政务云起到直接推动作用。
整体规模:受新冠疫情及经济下行压力的影响,预计政务云增长将出现放缓,到2023年市场规模将达到1114.4亿元,年复合增长率为20.6%。
市场细分:2019年综合政务云占中国政务云整体市场的比例为25.9%,在统建共建的原则引导下,2023年综合政务云的占比预计将提升至31.8%。
产业格局:政务云的建设运营方包括对项目进行总体把控的总集成商,以及专注提供软硬件产品及服务的各细分领域厂商。
应用成果:从省级政府网上政务服务能力指标看,政务云建设应用呈现东强西弱、南强北弱的局面,长三角、珠三角地区的表现最为突出。

影响因素:总结各地政务云实践,除经济水平、产业基础等客观条件外,“一把手工程”往往执行力度更强,可以有效推动跨部门、跨地区的协同,应用成效显著。

政务云的概念及类型

面向政府机构,运用云计算技术提供的综合性电子政务服务

政务云是云服务在政府领域的应用,具体而言,是指运用云计算技术,面向政府机构提供的基础设施、支撑软件、应用功能、信息资源、运行保障和信息安全等综合性电子政务服务,其目的在于提高政府的公共服务水平和社会管理能力。

中国政府采取矩阵式的管理模式,即地方政府和垂直行业部门同时具有管理权限。根据牵头单位的不同,政务云可划分为综合政务云和行业政务云两类。综合政务云由地方政府(通常为信息化主管部门)牵头,用于承载政府的各项公共服务;行业政务云由公安、税务、海关、人社等行业主管部门投资建设,具有明显的行业属性,为满足各委办局进行社会管理的办公需求。综合政务云与行业政务云之间并非是独立的关系,由于两者之间的数据存在交叉互通,为避免重复建设,存在由综合政务云统筹当地委办局需求的情况。

中国政务云行业发展背景

中国政务信息化发展历程

“十二金”基本结束,政务云成为实现电子政务的核心手段

中国的政务信息化始于20世纪80年代,在“三金工程”的基础上,2002年我国重新规划了电子政务建设工作的重点,初步确立了“两网一站四库十二金”的基本框架。《国家电子政务“十二五”规划》首次提出“云计算服务优先”模式,鼓励政务部门业务应用系统向云计算服务模式的电子政务公共服务平台迁移,拉开了中国政务云建设的序幕。

随着云计算的快速落地应用,为落实“十二五”规划,2013年《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》出台,同年工信部确定北京市、海淀区等18个省级地方及59个市(县、区)作为首批试点示范地区,中国政务云行业由此全面启动,并在一系列云计算产业政策的推动下步入发展的快车道。

政务云核心价值与建设必要性

解决垂直应用的信息孤岛问题,向共享协同的创新应用迈进

传统电子政务架构在性能和安全方面能力有限,各级政府自建政务信息系统导致重复建设,且以职能部门为中心的建设思路造成各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛的问题。云计算不仅具有节省经费、弹性伸缩和系统安全的优势,更为数据的集中、共享和开放创造了有利条件,因而在政务信息化从垂直应用向共享协同演进的过程中扮演着重要的角色。在政务云实践过程中,政府部门往往以发展智慧政务、智慧城市、数字政府等为导向建设集约化政务云平台,通过整合利用各类信息资源,融合大数据和人工智能技术,实现电子政务相关的创新型应用。

中国政务云行业发展特征:采纳阶段

政务云的部署模式

平衡安全、灵活等特性综合考虑,专有云、混合云优势突出

考虑到对数据监管和安全可控的需求,政府机构倾向于将云服务部署在管辖范围,针对非敏感、对外频繁交互的系统可以选择公有云。在行业发展初期,政务云多采用私有云的部署模式,但随着政务系统规模扩大及“互联网+”的快速推进,私有云在管理复杂性、可靠性和资源利用率等方面的劣势暴露,政府机构正越来越多地采用专有云模式,尤其在面向公众服务的系统中,通过提高架构的灵活性最大化云计算的价值,加速自身的数字化转型。混合云允许政府机构同时兼顾多种云服务的优势,如在私有云上存储关键数据,而在公有云上运行应用程序,但统一化的管理意味着必须在不同云平台间进行整合、兼容,管理复杂性高。政府机构应当平衡安全性、灵活性、可扩展性、成本效率等各方面因素,选择与业务需求相匹配的部署模式。

影响政务云采纳的关键因素

对云计算的信任程度、外部环境压力和组织自身的成熟度

目前新建政务系统大多直接上云,但存量系统中仍有很大比例没有迁移上云。通常而言,技术、组织和环境因素是影响信息技术采纳的关键因素。具体到政务云领域,政府对云计算技术的认知作用于政务云的信任程度,信任程度的提高有助于增加对政务云创新的期望,并减少因不确定性和风险带来的影响。经验丰富的领导层参与、充足的财政预算和技术人员支持代表了政府本身实施政务云的成熟度,上级部门的政策压力、其他部门的业务协同与数据共享需求以及公众对政府公共服务能力的期望将加速政府机构由传统电子政务转向政务云。不同地方政府和行业主管部门自身情况和所处环境不同,因而在政务云的采纳上存在差异,但随着政务云各方面实施条件的成熟,政务上云将是各个政府部门信息化的共同趋势。

中国政务云的政企合作模式

政企合资公司常见于省级政务云,直接购买服务适用范围广

中国政务云建设遵循政府主导、企业建设运营的方式,从政府实践来看,有成立合资公司和直接购买服务两种。合资公司常见于省政府主导的综合政务云项目,如数字广东、云上贵州、湖北省楚天云等。此模式前期准备工作复杂,需要政府和核心企业达成高度一致,制定相应的政策法规,以合资公司为主体来统筹执行,并充分调动核心企业的生态圈。其优势在于有效保证了政务云运行的稳定性和连续性,但合资公司容易陷入到组织臃肿、体制僵化、效率低下等国企病中。

政府向企业直接购买服务的方式依托于甲乙双方的契约关系,对政府前期投入和准备工作的要求较小,可以有效缩短项目周期,适用范围更广。此模式下政府主导项目,鼓励企业间的充分竞争,但相应的企业话语权有限,难以最大化自身优势。由于通常没有强有力的顶层设计作为保障,项目在运营稳定性上存在风险,可能受到政府换届等因素影响而造成不连续。

中国政务云建设前期流程

集约化采购盛行,非公开招标更有利于明确需求和价格

在政务系统整合、电子政务集约化建设的要求下,政务云采购正在由过去各部门独立的分散采购向统一的批量采购过渡,如以省级信息主管部门作为采购人,省直属单位可直接与中标厂商签署云服务协议,无需单独组织采购。根据《政务信息系统政府采购管理暂行办法》,政务信息系统采购存在公开招标和非公开招标两种采购方式,其中非公开招标允许政府和厂商进行商务谈判和磋商,可以达到需求明确、价格合理的目标。新建政务云平台往往具有技术复杂、专业性强的特征,因而采用竞争性磋商的比例有增多的趋势;而在当期服务期满后,特别是扩容阶段,为保证与原有项目的一致性,政府通常会选择单一来源方式向原厂商进行采购。

中国政务云行业发展特征:建设阶段

中国政务云行业的商业模式

以购代建,具有流量、数据和服务机会的隐形收益

随着政府购买服务制度的健全和完善,以购买服务代替自主建设已经成为中国政务云行业主流的商业模式。整体逻辑上,基础设施层和平台支撑层的云服务采用按需购买,通常会签订三年或五年的合同,根据各项云服务的年消耗量来进行计费;业务应用层采用整体购买服务的模式,如智慧交通、应急指挥等项目往往会进行单独招标,但针对部分标准化程度高的应用,可以采用SaaS模式提供服务,相应的会按照使用人数、功能模块等维度以用量计费。

对于政务云厂商而言,购买服务模式具有前期投入规模大、成本回收周期长的特点,容易造成现金流的压力。但除了来自政府客户的显性项目收益外,厂商还可以依靠流量变现、数据运营等方式来实现隐形收益,并通过政务云项目在政府和社会资源方面的积累,获得后续更多产业互联网方面的服务机会,因而放大了政务云市场对厂商的吸引力。

中国政务云市场规模及预测

政务云规模达到527.7亿元,其中八成为IaaS、PaaS层投入

2016年以来,“互联网+政务服务”、政务信息系统整合共享等政策相继出台,由于政务云市场对政策的反馈存在一到两年的滞后,2017至2019年迎来政策红利期,2019年中国政务云市场规模为527.7亿元,相比2016年的年复合增长率为28.5%。当前政务云处在从底层基础建设向信息共享、数据融合过渡的阶段,IaaS、PaaS层投入占整体市场规模的80.4%。

受到新冠疫情及经济下行压力的影响,2020年地方政府财政支出预算增速回落,预计政务云市场增长也将出现放缓迹象。随着中国经济逐步回归到正常水平,政务云市场预期将突破千亿元,到2023年整体市场规模可达到1114.4亿元,未来四年的年复合增长率为20.6%。

统筹共建推动综合政务云占比提升,地级行政单位总投资规模最高

相比直接购买服务,通常而言由政企合资公司主导的统筹共建模式更有利于垂直部门的职能整合,综合政务云的占比更高。预计在《国家政务信息化项目建设管理办法》“统筹规划、共建共享”原则的推动下,综合政务云的占比将从2019年的24.6%升至2023年的31.8%。

综合政务云包括中央和地方两类,其中地方政务云占据绝大多数市场份额,而地方综合政务云又可根据行政区划的不同分为省级、地级、县级。尽管各省级综合政务云的平均投入更高,但广大的地级市场实际上是综合政务云最主要的投资来源,地方综合政务云中由地级行政单位出资建设的比例高达54.4%。县级方面,建设综合政务云的比例和平均投入较低,融媒体中心与“互联网+政务服务”边界交叉融合,逐渐承担起县级综合政务云的角色。

中国政务云产业链结构

总集成商负责整体规划及建设,各分包商聚焦提供产品服务

政务云产业链中的需求方为各地方政府和行业主管部门,他们通常会联合咨询公司或设计院对项目进行顶层设计。地方政府的政务云建设涉及当地各个委办局,一般会由经信委汇总各委办局提出的信息化需求,进行统一的服务采购和监督管理。政务云产业链中的核心角色为各类建设运营方,大型项目往往总集成商来负责整体的咨询规划、实施建设等工作,在分得最大收益的同时需要为项目交付全权兜底。目前,主要有IT基础设施厂商、电信运营商、公有云IaaS厂商和系统集成商四类厂商参与政务云总集成商的竞争。总集成商以整体解决方案切入市场,在承接项目后自身会提供底层基础设施(及平台支撑层)的建设,而将其他非优势的服务内容进行分包,交由自己的生态伙伴或政府客户指定的服务商来完成。各分包商的重点在于提供产品服务,因而对项目的总体把控和综合能力没有过多要求。

中国政务云厂商竞争要素

从云服务基础能力出发,向生态整合、产业支撑等拓展

中国政务云产业图谱

中国政务云产业生态

四大类主导厂商布局思路各异,竞争与合作并存

如前所述,政务云市场的主导玩家包括IT基础设施厂商、公有云IaaS厂商、电信运营商和系统集成商四大类,这四类厂商会基于自身优势业务提供相应的产品服务,并联合各细分领域厂商(如税务、人社、交通等行业垂直领域厂商及大数据、人工智能等技术提供商)共同形成政务云生态。

四大类厂商优势各异,政务云布局思路也有所不同,如公有云IaaS厂商以IaaS服务为核心优势,阿里云、腾讯云等背靠互联网流量,倾向于从应用出发向下适配基础设施资源,并以平台方式输出;浪潮云、华为云等基于硬件设备优势,则优先建设基础设施,进而向上搭建应用服务;电信运营商因其国有资本背景备受政府客户信赖,整合和运营能力突出;系统集成商多以咨询规划作为牵引,从平台建设和解决方案切入政务云。针对同类产品和服务,四大类厂商之间存在竞争,但在优势互补的领域中合作也非常频繁。

中国政务云行业发展特征:应用阶段

综合政务云应用成果

省级政府网上政务服务能力提升,政务云应用成效显著

网上政务服务第三方评估由国务院办公厅开展,以推动政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变为目标,对各省级政府和重点城市的“互联网+政务服务”实际应用成效进行评估,是综合政务云应用成果的重要参考依据。2016年以来,省级政府的网上政务服务能力整体提升,指数为“高”和“非常高”的地区比例由37.5%增长至2019年的71.9%,指数为“低”的地区首次清零,应用政务云对政务服务数据进行汇聚与共享,推动跨地区、跨部门、跨层级协同办理的成效显著,网上政务服务事项的覆盖度、发布事项信息的准确度和一体化平台应用水平均有明显提高。

长三角、珠三角表现突出,呈现东强西弱、南强北弱的局面

近年来各地政务云应用成果的差异有所缩小,但整体来看依然是经济发展水平越高,网上政务服务能力越强。对2019年省级政府网上政务服务能力进行聚类分析可以得出,第一、二类为指数排名前8位的省份,覆盖了长三角、珠三角经济区以及全国首个大数据综合试验区——贵州,而第五类受限于经济水平、地理环境、基础条件等因素,各项指标均有较大提升空间。从各地实践来看,反映政务服务在线一体化办理程度的在线办理成熟度指标已然成为当前最关键的制约因素。政务云建设需与改革配套措施同步推进,在保证内部流程优化和数据打通协同的前提下,才能实现最佳落地效果。

影响政务云应用成果的因素

转型需求和产业基础创造客观条件,高层领导推动有力执行

不同地方、行业的政务信息化转型迫切程度不同,“十二金”时期侧重垂直行业部门的应用系统建设,纵向信息化基础扎实,现阶段则由横向的综合政务云领衔,各地方政府着力推动一体化政务服务平台建设。如前所述,地方经济发展水平是影响政务云应用成果的重要因素,而财政预算与经济规模相挂钩,代表了政府投入到政务云的潜在资金实力。相比经济规模,经济结构与政务云应用成果的相关度不高,但领先的IT产业无疑可以为政务云发展提供有效支撑。

除转型需求和产业基础的客观条件外,网上政务服务能力指数领先的省份背后大多由“一把手”直接推动政务云建设。从顶层设计到制度改革到执行应用,领导层的高度重视能够作用于政务云应用的广度和深度,让政府不是为了上云而上云,切实发挥出政务云在促进降本增效和政府转型方面的价值。

中国政务云行业未来趋势展望

中国政务云行业整体发展方向

由“上云”到“云上”,数据融合与应用创新协同并进

当前政务云第一阶段的基础设施建设已经逐步完成,政府机构对于政务云的关注点开始由“上云”向“云上”转移。不同地方政府所处的发展阶段存在差异,北京、广东、浙江等部分信息化水平领先的省市率先进入到3.0阶段,大量的二线及以下地市处在1.0向2.0阶段迈进的过程中。现阶段政策的重点方向集中在一体化政务服务平台和政务信息共享协同,预计未来一段时间内,政务云市场的主要发展基调将是让地市级政府走出“为了上云而上云”的误区,强化以政务云推动政府职能转变和政府数字化转型的目标。考虑到数据融合能够促进应用创新,应用创新反过来又会刺激新的以用户为中心的信息共享,并创造基础设施的增量需求,未来政务云市场在IaaS、PaaS和SaaS层都将持续保持发展活力。

中国政务云潜力发展领域

关注区域中心城市,腰部地区有望借力数字经济快速增长

整体来看,政务云的建设重点正在由省级政府向地市延伸。国家中心城市评选除考虑经济实力、创新能力、国际化程度、综合交通能力外,还要求城市能够辐射、带动周边区域的发展。政务云厂商可以关注《全国城镇体系规划(2016-2030年)》,作为对下一阶段区位选择的参考依据。

随着信息化基础扎实的头部省市增长放缓,已在头部省市形成标杆案例的政务云厂商可以将其能力快速复制到其他腰部区域。当前信息化水平处于腰部的地市没有历史包袱,如能把握数字经济机遇发挥后发优势,基于自身产业特色引入新技术、新平台、新模式,将有望成为未来政务云的发展高地。

中国政务云未来发展目标:数字政府

疫情考验政府治理能力,数字政府是政务云发展的长期愿景

数字中国是数字经济时代下国家信息化的重要战略方向,数字政府作为其中的重要组成部分,是优化营商环境、推动社会经济高质量发展的重要引擎。相比传统政务信息化以职能为中心的理念,数字政府强调以数字化的公民为中心,提高政府管理效率,改善公共服务体验。政务云以推动政府的数字化转型为根本目标,而通过重塑政府管理、业务和技术架构打造数字政府将是政务云的长期发展愿景。

新冠疫情的爆发无疑是对政府治理能力的一场大考,各地政府与各类型厂商快速响应,积极运用数字化手段进行疫情管控。基于疫情下高效的政企协作,可以窥见未来数字政府的形态,以政务云为支撑、大数据为驱动的实践价值得到政府和社会的认可。与此同时,数字政府作为数字经济的“一号工程”,能够发挥辐射作用带动相关产业的数字融合,并通过推动数据开放激发企业创新活力,即政府机构自身的数字化转型将最终转化为对数字经济的赋能。

中国政务云竞争格局展望

在“产品+技术”和“集成+运营”两个领域内展开竞争

政务云市场空间巨大,不同背景的厂商大多希望发挥优势、补齐短板,向产业链上下游扩张。然而盲目扩张会违背企业追求利润最大化的逻辑,政务云厂商正开始回归自身的能力范畴,如部分公有云厂商直接中标后交由集成商负责总集成和运营服务,电信运营商与云服务商加强在云计算产品和技术方面的合作等。预计随着政务云行业成熟度的逐渐提高,未来“产品+技术”和“集成+运营”两个领域内的竞争区隔将更加明显。对于“产品+技术”类厂商,业务应用层的行业经验、数据模型可以复用,各个细分领域的集中度将有所提高;基础设施和平台支撑层的竞争愈发激烈,考虑到政务云的建设重点转向数据融合和应用创新,具有云服务与其他新兴技术融合能力的厂商将能够形成竞争壁垒。对于“集成+运营”类厂商,其思路不应局限于简单的产品输出,而应当以咨询规划为牵引,提供政务云整体的解决方案。

中国政务云发展挑战及建议

烟囱式弊病犹存,技术和政策联动是数据共享协同的关键

由于各政府部门的信息化基础不同,政务云建设存在先统后分或先分后统的情况。出于管理权力和责任的考虑,政府不愿对数据资源进行共享开放,各部门独立建设,缺乏统一的口径和标准,亦造成跨部门、跨地区打通协同的难度大。从全国的领先实践来看,技术和政策对于推动信息共享、业务协同是相辅相成的,两者缺一不可。

技术层面,引入政务数字中台有助于整合数据技术、统一数据标准。政策方面,2020年1月发布的《国家政务信息化项目建设管理办法》吸取既往经验教训,提出了“统筹规划、共建共享、业务协同、安全可靠”的原则,明确要求共建共享项目形成统一框架,避免参建部门相互推诿;项目建设投资和运行维护经费协同联动,从资金管理角度倒逼资源共享,有望扭转政务信息化建设条块分割、烟囱林立的局面。

政府数据对外开放,激发社会创新活力,释放数字经济价值

在2020年4月中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中,数据正式被纳入生产要素的范围,其中推进政府数据开放共享是培育数据要素市场的重点方向之一。截至2019年10月,51.6%的省级、66.7%的副省级和24.2%的地级行政区均已推出政府数据开放平台,地方政府数据开放平台总数首次超过100个,比2018年同期相比增长近一倍。但在数据利用层面,实际被利用的数据集数量相对较少,目前开放数据集的主题中有近四分之一为社保就业类,数据开放的广度有待提升。随着数据要素市场化配置改革的推进,政府数据将由内部共享协同进一步走向面向社会的数据开放。通过融合政府数据与社会数据激发社会创新活力,将能够最大化释放数字经济的价值。

事关国计民生,政务云安全合规、自主可控至关重要

网络安全是信息时代国家安全的战略基石,国际局势面临不确定性增强,逆全球化浪潮来袭,政务云事关国计民生,其网络安全的重要性不言而喻。由网络安全法和等级保护系列标准、电子政务安全系列标准、云计算服务网络安全审查系列标准组成的政务云网络安全合规体系将进一步完善优化,厂商可以通过参与标准制定,把握市场先机,而政府部门也需要和厂商协同,履行自身的安全职责。长期以来,我国在网络核心技术和关键基础设施方面受制于人,政务云厂商在满足安全合规要求的同时,如能实现供应链的自主可控,将更受到政府机构的青睐。


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